Les États-Unis jouissent d’un régime présidentiel clairement défini. L’Angleterre, l’Allemagne et la plupart des grandes démocraties de la planète sont sous régime parlementaire. Et la France ? Avec Macron Jupiter, et avant lui Sarkozy l’hyper président ou Mitterrand le sphinx (voire Dieu !), doit-on analyser notre régime comme parlementaire, ce qui semble être juridiquement le cas, ou présidentiel, comme la primauté de l’élection présidentielle et la verticalité du pouvoir macronien tendent à le penser ?
La 5e République est un paradoxe : elle est juridiquement parlementaire et politiquement présidentielle.
Un régime juridiquement parlementaire
Ce n’est pas la Constitution, donc le droit, qui fait du Président de la République un monarque institutionnel. Sans majorité parlementaire, ses prérogatives se réduisent à peau de chagrin.
Si le Président ne peut s’appuyer sur une majorité parlementaire, ce qui fut le cas durant trois périodes dites de cohabitation (1986-1988 : Mitterrand-Chirac ; 1993-1995 : Mitterrand-Balladur ; 1997-2002 : Chirac-Jospin), la prédominance du Parlement – ou plus exactement de l’Assemblée nationale – est évidente, puisque le pouvoir exécutif, en l’espèce incarné par le Premier ministre et son gouvernement, ne peut s’exercer qu’avec son assentiment. Certes, le Président désigne le Premier ministre, mais sauf à créer un blocage institutionnel rendant le pays ingouvernable, il se doit de le choisir au sein, ou avec l’assentiment, de la majorité issue des élections législatives.
L’article 13 de la Constitution dispose que le Président « signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres » et l’article 10 qu’il « promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée ». Cet article ne fixant pas de délai, le Président pourrait donc être tenté d’entraver le travail réglementaire et même législatif, en ne signant pas les décrets d’application des lois. Mais un Président agissant ainsi perdrait sa légitimité, sauf hypothèse où il tenterait de s’opposer aux velléités d’un pouvoir autoritaire issu des urnes. La voix du peuple est-elle supérieure aux principaux républicains fondamentaux ? C’est un autre débat. Sur le plan strictement juridique, le refus par le Président de signer les ordonnances pourrait être contourné par le vote de lois qui s’appliqueraient sans décret et par l’application directe de certaines directives européennes.
La politique étrangère est traditionnellement présentée comme la chasse gardée du Président. Mais comme il est dit à l’article 20 de la Constitution, « Le Gouvernent détermine et conduit la politique de la Nation » sans qu’en soit exclue la politique étrangère. Le même article nous apprend qu’il dispose non seulement de l’administration, mais aussi de la force armée. Par conséquent, le rôle de chef des armées dévolu au Président de la République par l’article 15 s’apparente à un haut grade militaire : il est le généralissime en chef, mais au service du politique. Tout chef des armées qu’il est, le Président ne devrait pouvoir engager les forces armées sans l’assentiment du Premier ministre, quand bien même le même article dispose-t-il qu’il Il «préside les conseils et comités supérieurs de la Défense nationale».
Le droit d’organiser un référendum est parfois considéré comme un moyen du Président de la République de contourner le Parlement. C’est oublier que l’article 11 de la Constitution dispose que le référendum ne peut résulter que d’une proposition du Gouvernement ou du Parlement. Sans majorité parlementaire, et donc sans Premier ministre du même bord politique, cet outil échappe au Président.
En revanche, le Président de la République peut dissoudre l’Assemblée nationale et provoquer de nouvelles élections sans autorisation préalable (article 12 de la Constitution), une prérogative néo monarchique dont ne jouit pas son homologue américain. Juridiquement, ce privilège peut sembler exorbitant. En pratique, la dissolution revient à actionner l’alarme d’un train qu’on ne contrôle plus, ou à tenter de conforter sa majorité, ce que Jacques Chirac avait naguère tenté, avec pour résultat la victoire de l’opposition aux élections et une cohabitation avec Lionel Jospin ! Au Royaume-Uni, dans un cadre institutionnel différent, Theresa May avait provoqué des élections anticipées en juin 2017, afin de conforter sa position dans l’optique de la négociation du Brexit… et perdit sa majorité absolue. En France, depuis que le mandat du Président est aligné sur celui de l’Assemblée nationale, le recours à la dissolution est devenu encore plus improbable.
Juridiquement, la primauté du Président apparaît de manière extrême dans des situations qui ne le sont – ou qui ne le seraient – pas moins : l’article 16 de la Constitution lui permet de s’arroger les pleins pouvoirs en cas de chaos total ou de danger pour l’indépendance de la Nation ou l’intégrité du territoire. On n’ose imaginer pareille arme entre les mains d’un despote. Il pourrait s’appuyer sur la Constitution pour légitimer la dictature !
Hors situation extrême, le droit constitutionnel instaure certes un équilibre des pouvoirs au sein de l’exécutif entre le Président et le Premier ministre, mais les trois épisodes de cohabitation où ces deux personnages étaient de bords politiques différents ont démontré de manière inconstatable la prééminence du Premier ministre et de son gouvernement. D’un point de vue juridique, la 5e République est donc un régime parlementaire, par comparaison au régime présidentiel. Mais le fait que l’essentiel de l’ordre du jour parlementaire appartienne au gouvernement (les projets et propositions sont examinés quand celui-ci le décide) illustre la primauté non pas ici du Président, mais du pouvoir exécutif, sur le pouvoir législatif.
Un régime politiquement présidentiel
L’élection du Président de la République au suffrage universel direct, puis l’instauration du quinquennat et d’un calendrier électoral où les législatives suivent la présidentielle, ont perverti la logique juridique constitutionnelle et installé la prépondérance, voire la toute-puissance, du Président. Elle est toutefois tempérée par l’importance du droit européen et par le fait que plus que chef de l’État, le Président est en réalité surtout – et seulement – le chef de l’exécutif et de l’administration.
L’élection d’Emmanuel Macron à la présidence de la République en mai 2017 marque sans doute l’apogée de la présidentialisation du régime issu de la 5e République. Le mouvement politique En marche qu’il fonda moins d’un an avant son avènement n’était même pas encore un parti politique en bonne et due forme au lendemain de l’élection présidentielle. Quelques semaines plus tard, le nouveau parti La République en marche obtint une écrasante majorité aux élections législatives. La plupart de ses élus sont d’illustres inconnus, souvent issus de la société civile. Il se disait qu’une chèvre (Christophe Barbier dans un édito du 6 juin sur BMF TV) – ce pourrait être un chien – aurait pu être élu sous la bannière La République en Marche et que finalement, tous ces députés ne sont que des toutous du président auquel ils doivent leur prestigieuse niche à l’Assemblée nationale. Certes, si trois millions de Français descendent dans la rue, si Emmanuel Macron ne parvient à endiguer la chute précoce et vertigineuse de sa popularité, si les députés de La République en Marche sentent qu’ils risquent de retourner à la vie civile en 2022 aussi rapidement qu’ils l’ont quitté en 2017, alors la contagion de la fronde pourrait toucher nombre de fidèles et de ralliés par opportunisme, et le bel édifice se fissurer voire s’effondrer, peut-être au bénéfice d’une alternative extrémiste et populiste. Mais pour l’heure, le Président est en situation d’exiger du Premier ministre qu’il applique strictement Sa politique, et du Parlement qu’il l’entérine. Songeons qu’en dépit d’une majorité absolue à l’Assemblée nationale, pas une âme En Marche n’avait trouvé à redire à l’installation à Matignon d’un transfuge du parti Les Républicains. On a le sentiment que ce n’est pas devant l’Assemblée nationale que le Premier ministre engage sa responsabilité, mais devant son seul patron de Président, les députés votant comme ce dernier le leur demande.
A vrai dire, la situation n’était guère différente avant l’ère Macron, en particulier durant le quinquennat de Nicolas Sarkozy, qui considérait le Premier ministre comme son collaborateur, ce en quoi il avait juridiquement tort, mais politiquement raison.
La principale explication de cet état de fait est la théâtralisation de la seule élection présidentielle, véritable combat des chefs ou finale olympique des stars de la politique. Plus prosaïquement, c’est le résultat du suffrage universel direct dans une société hypermédiatisée où la forme a depuis belle lurette pris l’ascendant sur le fond. Cinq semaines après une telle compétition démarrée un an au préalable – d’aucuns diraient qu’elle n’a jamais cessé et qu’elle ne cessera jamais –, les législatives font figure de championnat régional dont tout le monde, ou presque, se fiche cordialement.
Dans la foulée, le Président jupitérien, dont le triomphe n’est pas étranger à un extraordinaire concours de circonstances, a eu beau jeu de présidentialiser encore le régime en intervenant devant le Congrès la veille du discours de politique générale de son Premier ministre, une possibilité naguère introduite dans la Constitution par Nicolas Sarkozy.
Enfin, la France, parfois désignée ironiquement en Allemagne comme « la grande nation », a conservé un certain penchant pour le faste et la grandiloquence. Le Château de Versailles est devenu palais de la République, et le « Président normal » a fait long feu. Pour les Français, le Président de la République endosse les rôles de la Reine d’Angleterre et du Premier ministre britannique. Nous voulons, nous aussi, notre monarque avec sa cour et ses ors.
Les pouvoirs réels de l’exécutif
Qu’est l’État, au juste ? On ne saurait répondre à cette question en quelques lignes ni décrire l’articulation de l’État avec d’autres concepts comme la Nation, le peuple, le territoire… Si l’on veut s’y essayer, le dictionnaire devrait permettre un raccourci relativement pertinent. Dans le dictionnaire Larousse, l’État est défini comme une « Société politique résultant de la fixation, sur un territoire délimité par des frontières, d'un groupe humain présentant des caractères plus ou moins marqués d'homogénéité culturelle et régi par un pouvoir institutionnalisé. (En droit constitutionnel, l'État est une personne morale territoriale de droit public personnifiant juridiquement la nation, titulaire de la souveraineté interne et internationale et du monopole de la contrainte organisée.)… »
Le Président de la République n’est le chef d’aucun autre « groupe humain » que son gouvernement. Et encore, cela est vrai en faits plus qu’en droit. Il est donc le chef de l’exécutif, qui souvent peine à contrôler l’administration. D’ailleurs, la seconde définition que propose le dictionnaire Larousse de l’Etat est : « Éléments centraux de l'Administration, ensemble des pouvoirs publics, par opposition aux citoyens ». Les collectivités territoriales, les partenaires sociaux, l’ensemble des institutions publiques peuvent être considérés comme composants de l’État, sur lesquels le Président de la République n’a que fort peu de prise. La notion de chef de l’État apparaît ainsi impropre au regard de ses véritables prérogatives. Plus que le chef de l’État, il en est le représentant, notamment à l’international.
En outre, le pouvoir de l’exécutif central, celui du gouvernement, de facto aux ordres du Président, s’est dilué dans celui d’autres ensembles : nous avions évoqué certaines directives européennes directement applicables par le juge national, qui s’ajoutent aux règlements européens, applicables de droit et aux nombreuses lois votées chaque année par le Parlement, qui n’ont d’autre objet que la transposition de conventions internationales et de textes européens, dont les fameuses « directives de Bruxelles », dans le droit français. Contrairement aux allégations des détracteurs des « fonctionnaires de Bruxelles », le véritable initiateur des politiques européennes est la petite assemblée des vingt-sept chefs d’États et de gouvernement, formant le Conseil européen. Aucun texte européen fondamental ne peut voir le jour sans son assentiment. De facto, il inspire, valide ou contrôle l’essentiel de la politique européenne, elle-même principale source du droit européen qui prime le droit national. Les autres instances européennes, y compris le Parlement européen, dont la vocation naturelle serait de légiférer, ne peuvent se targuer d’une telle influence.
Outre l’Europe, le pouvoir central national a cédé depuis longtemps une partie de ses prérogatives au Département et à la Région au fil des initiatives de décentralisation successives. Si le pouvoir central peut encore tirer quelques ficelles, notamment celle des dotations budgétaires aux collectivités territoriales, force est de constater qu’il leur a tout de même cédé quelques pans de sa toute-puissance.
Enfin, la loi du marché prime souvent la loi juridique, a fortiori dans une économie mondialisée. Une embellie aux États-Unis ou en Chine, ou au contraire une récession affectant l’un de ces mastodontes, a plus d’impact sur la croissance, le chômage et nombre d’indicateurs économiques qu’une politique nationale prétendument orientée vers l’offre ou la demande.
Même Google, Facebook, Amazon, Microsoft, Apple et quelques autres entreprises mondiales ont une influence considérable sur toutes les économies et même sur la vie des gens. Ce sont d’autres pouvoirs, parfois inquiétants quand on songe notamment à l’usage fait de nos données personnelles, que les politiques peinent à contrôler, si en est qu’ils le souhaitent.